Posteado por: Alternativa | 7 octubre 2009

Municipalización de la educación: algunos argumentos críticos

Por Maritza Caycho (*)

Argumento 1: Heterogeneidad/Homogeneidad de los gobiernos locales

Tal como señala un estudio el nivel de diferenciación entre municipalidades es tal que sólo en el 6% de los gobiernos locales comprende distritos en los que viven más de 50 mil personas; mientras que en la mitad de los gobiernos locales corresponden a distritos en los que viven menos de 5000 personas.[1] Ciertamente, no sólo se trata de distritos, municipalidades diferentes y en condiciones desiguales sino también de realidades educativas que requieren respuestas en función a su contexto.

El Plan Piloto no ha desarrollado un mayor estudio de esta heterogeneidad para precisar una tipología de municipalidades y, frente a esta diversidad, ni ha planteado medidas de equidad durante el Plan Piloto ni se plantean actualmente para la extensión.[2] Pero además, frente a esta heterogeneidad, tampoco se desarrolló un proceso concertado.[3]

Esta falta de concertación ha dificultado que la propuesta del Plan Piloto se articule con procesos locales y regionales en marcha.  Ello se puso en evidencia en Piura, en Santo Domingo, en donde se evaluó que el modelo organizativo del PPM no se articulaba con las instancias y procesos que ya venían funcionando en el distrito.  Además, se mantuvo la oficina de la REL -órgano desconcentrado de la UGEL predominante en Morropón y otras provincias- en el propio local municipal, generando la confusión entre los maestros y maestras.

Si bien, luego de un año de implementado el Plan Piloto, en abril del 2008, la OCR informó en la hoja de ruta seis que “no existe una única forma de asumir la gestión educativa en esta propuesta”, mantiene el vacío de un proceso que se definió y se supervisó desde arriba (el centro) para que se implemente en lo local sin concertar ni articular con los otros decisores y responsables del sistema educativo en lo local y regional.  Este afán aglutinador del piloto también se evidencia en los resultados pues finalmente ha considerado viable técnica y funcionalmente a municipalidades cuyo involucramiento real en el piloto es mínimo, o no se han desarrollado los requerimientos mínimos de éste como es el caso de la municipalidad de Chulucanas.

No dialogar con esta heterogeneidad, no visibilizarla, termina por convertir una política en homogenizante.  Es por ello que se generaliza la crítica que el PPM no considerado la heterogeneidad de las municipalidades en el país.

En efecto, la extensión de la municipalización es en este caso una medida homogenizante que no toma en cuenta ni concerta con esta diversidad.  Si la multiplicidad de resultados del piloto no han sido sistematizados, cómo puede garantizarse cuáles serán los resultados de una posible extensión.

Argumento 2: ¿La municipalización representa un cambio en las funciones en educación de los gobiernos locales?

Las Municipalidades han desarrollado acciones que ya venían desarrollando o las pueden hacer dentro del marco normativo de la LOM

Muchas de las acciones que realizan las municipalidades que se informan en la evaluación 2007-2008 del PPM por parte del MED ya venían haciendo antes de esta experiencia piloto y podían ser hechas dentro los marcos de la LOM.  Cabe reconocer que un elemento que se introduce en la lógica sectorial es que es el MED el que oficializa esta relación entre escuelas y municipalidad.

Plantear una extensión a partir de lo que cada municipalidad puede hacer, sin metas, ni medidas de equidad y sin establecer las responsabilidades de otros niveles, llevará a reproducir desigualdades tal como se reseña de otras experiencias latinoamericanas.  También queda abierta la pregunta sobre si este proceso PPM en el que no se transfirió función alguna, ha significado una validación del ejercicio de la competencia?.  Esta es una pregunta válida tanto para quienes tienen la función de acreditar como para las propias municipalidades toda vez que se están dando varios casos de municipalidades que luego de recibir la transferencia, se plantean retroceder. (Municipalidades de Independencia en Ancash, Surco en Lima,)

La etapa del piloto no implicó ninguna transferencia efectiva, ni tampoco una mayor atribución.  El desarrollo de capacidades se orientó sobre todo a preparar condiciones para la transferencia administrativa (planillas, acervo documentario y contable) antes que a una mayor capacidad de gestión pedagógica o educativa.

La transferencia efectiva ha implicado una transferencia de tareas, antes que de búsqueda de resultados. De hecho, no es un requisito para efectivizar la transferencia contar con un proyecto educativo distrital, ni hay metas de por medio. Resulta por tanto más cercana a una desconcentración administrativa que una efectiva descentralización.  El riesgo de una extensión del PPM es que el rol de muchas municipalidades de generar mejores condiciones para el entorno de aprendizaje se trabe en el mero manejo administrativo. (sobre todo las pequeñas municipalidades)

Argumento 3: ¿Es posible para los gobiernos locales asumir los costos de la educación?

Sobre sostenibilidad económica:

El informe evaluativo del MED sobre el Plan Piloto señala que la municipalidades han incrementado su inversión a partir de su participación en dicho plan. Para el caso de Los Olivos y Santo Domingo fueron y son los procesos que impulsan ambos distritos los que orientaron su inversión, no tanto en función del Plan Piloto.  En la medida que se fue postergando la transferencia en múltiples ocasiones durante los dos años, se llegó a considerar en ambos distritos que más allá de la continuidad o no de la municipalización tenían en lo educativo un camino que continuar desarrollando.

Cabe señalar sin embargo que el informe de la PCM sobre el avance de la descentralización 2007-2008, señala que entre los años 2005 – 2008 el presupuesto del sector público para los gobiernos locales se incrementó en 228%.[4] Asimismo un análisis reciente de la ejecución presupuestal 2008 muestra que las inversiones en educación representaron un alto porcentaje del gasto en inversiones de los gobiernos locales del país (no sólo de los que participaron en el Plan Piloto), las que constituyeron el 14.8% del gasto en inversiones del conjunto de este nivel de gobierno.  En el mismo informe se señala que este porcentaje respecto a su presupuesto total es mayor en los gobiernos locales que en los otros niveles de gobierno. [5] Lo que nos lleva a deducir que el incremento de la inversión contó con condiciones de mejora en muchos distritos no sólo en los que participaron en el Plan Piloto. Asimismo, que la educación es una prioridad en los gobiernos locales, entidad a la que la comunidad acude como nivel de gobierno más cercano y en algunos casos, como la única entidad estatal presente en la comunidad.

El riesgo que se plantea es deducir que a partir de esta inversión se puede considerar que las municipalidades pueden mantener un ritmo similar todo el tiempo.  Tal como destaca la PCM la principal transferencia (canon) de esta etapa está asociada a los recursos del territorio, no a las necesidades de gasto”.  Lo cual requiere considerarse con cuidado pues se pueden asumir responsabilidades y gastos sobre la base de recursos que no son permanentes.

Asimismo, hay notables diferencias entre el nivel de dependencia de las municipalidades con respecto a las transferencias del gobierno central.  Para el año 2007, la principal fuente de financiamiento de Santo Domingo lo constituye las transferencias del gobierno central en un orden del 93.63% de sus ingresos, en tanto que los recursos directamente recaudados e impuesto municipal constituyen el 1.19% y el saldo de balance 2006 consigna una participación del 4.92% respecto al total.[6]. En el caso del distrito de Los Olivos, las transferencias del gobierno central representan el 27.23% de los ingresos del 2008.

Argumento 4: ¿Qué nivel de gestión se hace responsable por las instituciones educativas?

La descentralización educativa plantea asumir una nueva perspectiva en la gestión, ubicando en el centro a la institución educativa, y en función a ella se define el rol que cumple cada nivel de gobierno e instancia de gestión.  Ubicarse en esta perspectiva lleva a considerar que las instituciones educativas requieren soporte desde el nivel local, nivel más cercano que la UGEL; sistemas locales en donde la municipalidad, las redes educativas y otros actores comunitarios, sociales y económicos aporten a mejorar las condiciones y procesos de enseñanza aprendizaje.

El involucramiento en educación de los gobiernos locales analizados es anterior al PPM, y han continuado aportando a mejorar las condiciones educativas e impulsando, , instrumentos que permiten a las escuelas marcos de referencia más próximos a su realidad (PEL, currículo diversificado).  Han cumplido roles articuladores con otros sectores o con otros niveles de gobierno.  Por ello, el rol del nivel de gobierno local en educación es valioso y hasta indispensable en comunidades en donde resulta ser el único referente estatal.

Si bien el PPM abre canales para la relación directiva entre Municipalidad-Institución educativa, no fue una propuesta concertada, como lo fue el piloto de descentralización en salud, por ello el piloto no se articula a los procesos previos en los distritos, resultando en parte restrictivo, como lo fue para el modelo que se construía en Santo Domingo.

Hay muchos cabos sueltos en la municipalización de la educación, que requieren ubicarse en el marco de la descentralización.  En educación existe una interdependencia entre los niveles de gobierno, responsabilidades compartidas para el logro de resultados.  No depende sólo de lo que defina un nivel. Transferir a las municipalidades la gestión institucional, administrativa y pedagógica, sin precisar los roles en los otros niveles de gobierno y sin desarrollar las capacidades necesarias es transferir una papa caliente.  Por ello es indispensable que esta precisión se realice de manera concertada entre los niveles de gobierno y en cada región.  En Lima Metropolitana el debate se hace más necesario por cuanto existe un vacío regional, mientras las municipalidades que han participado el piloto ya han recibido la transferencia. ,[7].

El panorama local es diverso, hay capacidades pero también desigualdades entre los distritos. El planteamiento de extensión de la municipalización no está tomando en cuenta esta realidad, ni está aportando con las lecciones que debería obtenerse de la fase piloto. El grado de responsabilidad del nivel político local, requiere evaluarse considerando las realidades en cada región y las ventajas de las escalas provinciales y de mancomunidades.  Ello, dentro del marco de la región, como nivel messo de gestión política, económica, social y territorial de desarrollo, desde el cual es posible incidir sobre desequilibrios internos y promover estrategias de desarrollo más sostenibles.

Es indispensable no perder de vista, lo que señala el informe de la descentralización de la PCM – 2008: “descentralizar competencias es mucho más que transferir funciones de un nivel a otro. Se trata de transferir reformando los modelos de gestión centralizados”.  En efecto, si se tratara de transferir funciones sin modificar un sistema de gestión que está en crisis, la descentralización no implicaría ningún cambio para la educación.  Se requiere transformar dicho sistema en este proceso, por ello la importancia de la constitución de un Consejo Intergubernamental en educación, junto a procesos concertados en las regiones para la construcción de modelos de gestión, como lo están realizando algunas regiones.

Las experiencias locales nos brindan riqueza de experiencias pero por sí solas no modifican el sistema de gestión existente.  El PPM centró su atención en la municipalidad sin articulación con los procesos regionales en curso, bajo una modalidad que puede terminar siendo de desconcentración administrativa.

Modificar el modelo de gestión por uno más eficaz y eficiente, que garantice calidad y equidad, implica atender al fortalecimiento de la institucionalidad de los gobiernos locales, regionales, y de la propia institución educativa para pasar de la administración de lo que existe a una gestión democrática y eficiente que permita una mejor calidad de vida de las personas.  Una estrategia de descentralización desde abajo hacia arriba no debe perder de vista que se debe garantizar la provisión, continuidad y mejoramiento de la calidad educativa en las instituciones educativas.


(*) Maritza Caycho es coordinadora del Programa EduCal y Jefa del Area de Educación de Alternativa.

[1]Muñoz, Fanni y Ricardo Cuenca (2007) Descentralización de la educación y municipalidades. Una mirada a lo actuado.  Lima, Foro Educativo 2007

[2] Quizás la única fue propuesta en los lineamientos con la creación de un fondo de recursos (FONCOMUNGE) pero éste nunca se implementó.

[3] El piloto de salud supuso un proceso concertado a nivel regional y en un proceso gradual.

[4] Informe del Proceso de Descentralización en el Perú 2007-2008.  Secretaría de Descentralización. Presidencia del Consejo de Ministros

[5] Análisis del presupuesto de la función educación y cultura para los años 2008-2009.  Rodrigo Ruiz Alvarado. Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales.  Febrero 2009

[6] Pagina web de Municipalidad de Santo Domingo, Balance 2007

[7] A junio del 2009 ya se han transferido funciones a 22 gobiernos locales sin lugar de dar vuelta atrás.  Mientras que Los Olivos ya asumió responsabilidades, en Santo Domingo, se negocia la posibilidad de un proceso concertado a nivel regional, en el que se permita analizar los procesos educativos en diálogo con los otros niveles.


Responses

  1. El debate efectivamente es qué nivel de gobierno es el responsable de prestar el servicio educativo. Es el nivel regional? es el nivel local-distrital? y en todo esto como queda el nivel local-provincial que al parecer está al margen… Una pista nos da el hecho de ser diversos y en esa medida la necesidad de tener una tipología creo que ayudaría a precisar de que tipo de municipios estamos hablando, que condiciones, que capacidades tienen. Ayudaría también trabajar con los municipios como se ven en la distribución de funciones, los procesos escenciales de la gestión educativa descentralizada identificados por PCM en el marco de la LOf, creo que es un buen referente. En todo caso quedó claro en el evento ultimo sobre rol de los gobiernos locales, que algunos de ellos no se ven sólo como apoyo. Allí me pregunta estamos entendiendo todos lo mismo cuando hablamos de “GL apoyando la gestión educativa”?

  2. Hola Flor,
    Dejaste una última pregunta que está flotando, y aunque mi respuesta es tardía, no quiero dejarla de abordar, pues podría interpretarse el apoyo como algo complementario a algo que funciona. Sin embargo, encontramos que la intervención de muchas municipalidades cubre vacíos o déficits que el sistema no puede cubrir. Aún así digamos que su rol podría interpretarse como “parche” complementario para algo que sin embargo no es de su responsabilidad. Sin embargo, muchas municipalidades también han mostrado un importante rol en articular actores y sectores para definir concertadamente políticas educativas locales, prioridades y formas de gestión. El rol de conducción política que es en esencia el caracter de una municipalidad también juega un rol en la educación, y ello habría que evaluarlo.

  3. […] Municipalización de la educación: algunos argumentos críticos octubre, 20092 comentários -12.027508 -77.053405 […]


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